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中國不宜采用低價(jià)中標(biāo)

作者：鋼結(jié)構(gòu)網(wǎng)    
時(shí)間：2009-12-23 10:02:22 [收藏]

        在我國目前的大環(huán)境下，工程招標(biāo)特別是一些遠(yuǎn)未達(dá)到自由競(jìng)爭(zhēng)的要害行業(yè)工程招標(biāo)不適宜采用國際上流行的低價(jià)中標(biāo)法。
    我國的工程招投標(biāo)歷史還不長(zhǎng)，普遍采用招投標(biāo)來發(fā)包工程，則是近幾年來的事。自從我國實(shí)行招投標(biāo)以來，有個(gè)問題一直在政府部門、業(yè)主、施工企業(yè)與學(xué)者之間爭(zhēng)論不休。那就是：我國的工程招投標(biāo)工作應(yīng)不應(yīng)與國際接軌？問題的實(shí)質(zhì)在于我國是否應(yīng)采取國際工程招標(biāo)中流行的低價(jià)中標(biāo)制度？
    贊成者認(rèn)為，從保護(hù)投資者利益的角度出發(fā)，低價(jià)中標(biāo)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然選擇。但低價(jià)中標(biāo)如何保證工程質(zhì)量，在當(dāng)前多數(shù)工程投資方為國家的前提下，似乎贊成者也找不到有效的方法。
    反對(duì)者則抓住工程質(zhì)量大做文章，認(rèn)為采取低價(jià)中標(biāo)制度必然導(dǎo)致施工企業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng)，從而最終使工程質(zhì)量無法保障，要不就是造成大量的“釣魚工程”，出現(xiàn)投標(biāo)者先是以低價(jià)取得工程承包權(quán)，然后再在工程施工過程中與業(yè)主討價(jià)還價(jià)，最終結(jié)算價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出合同價(jià)。另外，反對(duì)者還認(rèn)為，低價(jià)中標(biāo)將使施工企業(yè)的生存環(huán)境進(jìn)一步惡化，使一些國有企業(yè)破產(chǎn)，給社會(huì)帶來不安定因素。
    筆者在電力行業(yè)從事投標(biāo)工作已過10年，以個(gè)人的實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)和對(duì)國際工程招投標(biāo)的了解，深深體會(huì)到；在中國目前的大環(huán)境下，工程招標(biāo)不適宜采用國際上流行的低價(jià)中標(biāo)法。究其原因，主要有以下幾點(diǎn)。
    我國特有的投資主體結(jié)構(gòu)
    招投標(biāo)是一種徹頭徹尾的市場(chǎng)行為，招投標(biāo)最初產(chǎn)生的原因也是為了切實(shí)保障投資者的利益。作為出資方，投資者希望能有一種有效的方法來確定合理的工程造價(jià)。但在信息不對(duì)稱的情況下，投資方一般沒有工程經(jīng)驗(yàn)，采用協(xié)商的手段，一來難以有效降低價(jià)格，二來所費(fèi)成本較高。在這種情況下，借鑒貨物拍賣產(chǎn)生了工程招投標(biāo)。從世行“菲迪克合同范本”就可以看出：招投標(biāo)工作的根本目的就是，投資方利益至上。假設(shè)在一市場(chǎng)內(nèi)，投資方的利益不能得到有效的保護(hù)，那么很快就會(huì)沒有人肯出錢投資，最終導(dǎo)致市場(chǎng)的萎縮。在完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)里，投資主體往往是私人投資者，即使象世行這樣的投資人也基本是由各國財(cái)團(tuán)組成。這些分散的投資主體最關(guān)心的就是收益，高風(fēng)險(xiǎn)的投資會(huì)讓他們卻步。在這種情形下，保護(hù)投資者就等于保護(hù)了市場(chǎng)，各國政府在保護(hù)投資者的態(tài)度上是非常堅(jiān)決的。
    反觀我國，大型基本建設(shè)的投資主體大多都是國家，或是由國家完全控股的大企業(yè)。這樣的投資主體，沒有或是很少有降低造價(jià)的沖動(dòng)。因而在我國，招標(biāo)從來不是一種自發(fā)性行為，而是一種政府強(qiáng)制性行為。從1979年根據(jù)世行貸款的要求開始，到目前實(shí)行的《招標(biāo)投標(biāo)法》，無一不體現(xiàn)出我國工程招投標(biāo)的強(qiáng)迫性?？梢院敛豢鋸埖卣f，如果缺少了國家的強(qiáng)制性措施，中國的招投標(biāo)市場(chǎng)將會(huì)消失，自發(fā)要求的情況下，投資者的目的再明白不過：那就是要達(dá)到經(jīng)濟(jì)最優(yōu)化，即在保證質(zhì)量的前提下投資最省。要保證做到這一點(diǎn)，自由市場(chǎng)最終將迫使招標(biāo)方做到“公開、公平與公正”。反觀強(qiáng)制實(shí)施，規(guī)則制定者的本意肯定是好的，但實(shí)施者有自己的獨(dú)立意志，無論規(guī)則制定的多么完善，在實(shí)施的過程中總有一些可資利用的漏洞。
    此外，我國的工程建設(shè)投資主體基本上是一些原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的行業(yè)主管部門（改制后的企業(yè)仍有這種性質(zhì)），實(shí)行工程招投標(biāo)后，自然要求這些主管部門放棄其原來的一些管理職能，這需要一個(gè)較為漫長(zhǎng)的過程，尤其在中國這個(gè)封建傳統(tǒng)較為久遠(yuǎn)的國家。這些行業(yè)主管部門的原下屬施工企業(yè)，也不愿失去原來的“保護(hù)”，他們倚仗與主管部門千絲萬縷的聯(lián)系，想方設(shè)法影響投資部門，使招投標(biāo)工作在具體實(shí)施時(shí)偏向于自己。而主管部門也往往礙于情面，找出各種各樣的理由來保護(hù)自己行業(yè)內(nèi)的施工企業(yè)，在這樣的環(huán)境下制定出來的招投標(biāo)規(guī)則當(dāng)然不可能會(huì)以低價(jià)中標(biāo)為主。
    未能建立權(quán)威的技術(shù)監(jiān)督機(jī)制
    低價(jià)中標(biāo)首先有一個(gè)前提：即必須對(duì)投標(biāo)方案做出正確的評(píng)價(jià)，國內(nèi)投標(biāo)在這一點(diǎn)上做得很不夠。技術(shù)標(biāo)評(píng)選時(shí)往往是走過場(chǎng)或是憑自己的印象打分，而未能對(duì)施工單位的方案設(shè)計(jì)做出綜合、認(rèn)真的評(píng)價(jià)。
    造成此種現(xiàn)象的主要原因是目前的專家?guī)熘贫仍O(shè)計(jì)不合理。專家評(píng)標(biāo)小組的成員主要（當(dāng)中也有投資方代表）是從專家?guī)飚?dāng)中隨機(jī)挑選出來的，這從一個(gè)方面保證了評(píng)標(biāo)的公正性。但對(duì)門類的劃分不清或不夠細(xì)，專家們對(duì)自身專業(yè)以外的問題不了解，也就無從對(duì)施工設(shè)計(jì)做出合理或不合理的評(píng)價(jià)。例如，變電站的電氣安裝工程，評(píng)標(biāo)時(shí)完全有可能全部都是電氣專業(yè)以外的專家，雖然電力工程有其互通性，但要求土建工程師對(duì)電氣技術(shù)方案做出一個(gè)中肯的評(píng)價(jià)，的確是勉為其難。專家的專業(yè)知識(shí)在評(píng)標(biāo)時(shí)無用武之地，當(dāng)專家不能用經(jīng)驗(yàn)和常識(shí)來判斷一個(gè)技術(shù)方案的好壞，而作為評(píng)標(biāo)組成員，他又必須給出結(jié)論。就迫使專家只能在技術(shù)標(biāo)書的包裝、版面安排上吹毛求疵，不能不說是我國當(dāng)前招投標(biāo)制度的一大弊病。
    此外，評(píng)標(biāo)小組中的專家們大多不是投資方的代表，也非受投資方的雇用，我們很難想象在毫無約束力的條件下，他們會(huì)切實(shí)對(duì)投資方負(fù)責(zé)。這種責(zé)任感的強(qiáng)弱，往往關(guān)系到利害問題上是否能做到據(jù)理力爭(zhēng)。相反，我們的專家多數(shù)是隨大流，對(duì)模棱兩可的問題不明確表態(tài)，害怕遇到激烈的爭(zhēng)論，對(duì)技術(shù)標(biāo)的評(píng)判的結(jié)果顯得有些漠不關(guān)心。為什么？因?yàn)樗麄儾恍枰獙?duì)自己的行為負(fù)責(zé)，挑選的方案再好，他們不會(huì)得到任何嘉獎(jiǎng)，方案再差（只要不出現(xiàn)重大事故），也不會(huì)對(duì)其有任何利益損害，甚至對(duì)其聲譽(yù)也無甚影響。
    反觀國際上的投標(biāo)，投資方對(duì)技術(shù)專家們是非常倚重的。如何尋找合格、稱職的專家小組，投資方并不需要花太多精力，市場(chǎng)上有足夠數(shù)量的投標(biāo)咨詢公司可供選擇。這些咨詢公司完全獨(dú)立于投資方之外，它受投資方的雇傭，對(duì)投資方負(fù)責(zé)。但在信息完全不對(duì)稱的情況下，投資方如何能夠做到對(duì)咨詢公司的有效控制？市場(chǎng)法則起了關(guān)鍵的作用，不能令投資方滿意的咨詢公司將很快被市場(chǎng)淘汰。合格的咨詢公司儲(chǔ)備了大量各式各樣的專業(yè)人才，來滿足不同類型的工程建設(shè)需要。這些專家不僅具有良好的知識(shí)儲(chǔ)備，同樣具有豐富的現(xiàn)場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)，基本上能夠識(shí)別施工單位的弄虛作假。
    投資方當(dāng)然希望將工程造價(jià)壓得越低越好，但要保證工程質(zhì)量就必須保證相應(yīng)的投入。這是一個(gè)悖論，投資方只能在這個(gè)悖論中追求平衡，片面的強(qiáng)調(diào)其中任何一個(gè)因素，結(jié)果都只會(huì)適得其反。
    國際上，技術(shù)專家對(duì)施工設(shè)計(jì)的評(píng)判非常重要，是評(píng)價(jià)標(biāo)書的重要指標(biāo)。因而，投資方要求專家小組對(duì)技術(shù)方案的了解深度也絕非國內(nèi)可以比擬。例如，世行在我國最早的投資項(xiàng)目之一魯布格水電工程，日本方面的報(bào)價(jià)比中方報(bào)價(jià)低60％左右，如果放在國內(nèi)，早已成為廢標(biāo)。結(jié)果經(jīng)過專家小組的論證后，認(rèn)為其施工工藝確有先進(jìn)之處，完全可行，最終確定由日本方中標(biāo)。魯布格水電工程也由此成為我國工程招投標(biāo)歷史上的一個(gè)里程碑。
    招標(biāo)方的傾向性
    雖然2000年頒布的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》和《評(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)方法暫行規(guī)定》中有明確規(guī)定，評(píng)標(biāo)可以采用“最低投標(biāo)價(jià)法”和“綜合評(píng)分法”兩種方式，但真正采用前一方式的，極為罕見。究其原因，無非是因前者的客觀性太強(qiáng)，使招標(biāo)方難以操控投標(biāo)結(jié)果，而后者有三分之一以上的分?jǐn)?shù)是主觀評(píng)分，招標(biāo)方可以操作的空間自然大許多。
    當(dāng)前，招標(biāo)方違反“公平”原則的行為屢見不鮮。有的招標(biāo)方不按規(guī)定，全部專家小組成員均由自己認(rèn)命；有的則在招標(biāo)文件中列明一些明顯有利于個(gè)別單位的條款；還有的則是在評(píng)標(biāo)時(shí)由投資方的專家明確表示支持某一投標(biāo)單位。
    招標(biāo)方的傾向性出自以下三個(gè)原因：首先是犧牲價(jià)格保質(zhì)量。在政策允許的范圍內(nèi)，招標(biāo)方不愿意承擔(dān)任何質(zhì)量方面的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致工程的性價(jià)比扭曲。我國對(duì)工程質(zhì)量采取終身責(zé)任制，而相應(yīng)地對(duì)工程造價(jià)的限制卻不甚嚴(yán)格?！盎ㄥX保質(zhì)量”是建筑界最流行的一句口號(hào)，這看似有道理，其實(shí)是極大有浪費(fèi)，同時(shí)也為工程施工時(shí)的“權(quán)力尋租”大開方便之門。
    錢花多少并不需要負(fù)責(zé)，且這錢又并非自己的，投資方自然不怎么心疼；其次是招標(biāo)方為行業(yè)內(nèi)的施工企業(yè)作考慮。前面提到過，在產(chǎn)業(yè)主管部門作為投資方的情況下，其下屬的施工企業(yè)憑借其與主管部門多年的良好關(guān)系，必然對(duì)招標(biāo)方的決策產(chǎn)生一定影響。也許這并非招標(biāo)方的初衷，但在實(shí)際中的確難以避免；最后就是“權(quán)力尋租”。因愈客觀的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，愈難以進(jìn)行“尋租”活動(dòng)。
    如果僅以“最低標(biāo)價(jià)”作為評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，那么投資方左右投標(biāo)結(jié)果的能力將會(huì)大大降低，也就等于中標(biāo)結(jié)果將完全由市場(chǎng)決定。投資方手中的權(quán)力將大大削弱，“權(quán)錢交易”的成本將極大幅度地提高。因而近年來國家雖然一再要求投資方應(yīng)談出具體的招標(biāo)工作，而投資方遲遲不愿交出手中權(quán)利的原因也就在此。
    從上面的分析我們可以看出：我國目前的工程投標(biāo)之所以無法與國際接軌，其根本原因在于我國當(dāng)前的投資結(jié)構(gòu)不合理。其實(shí)，私有化在20世紀(jì)60年代已成為全球性風(fēng)潮，一些原來被經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為不適宜私有化的部門和行業(yè)也紛紛卷入其中。例如電信業(yè)、國家鐵路等，至于電力和能源工業(yè)，一些國家如美國自始至終都未曾有過國家壟斷。
    在國家壟斷的行業(yè)內(nèi)，是不存在完全的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的，因?yàn)檎鳛閲匈Y產(chǎn)的代言人，必然會(huì)自覺或不自覺地干預(yù)市場(chǎng)，且其行為的正義性不容置疑。20年的改革開放，使經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的大部分市場(chǎng)達(dá)到或接近達(dá)到了自由競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)，而在一些所謂的要害行業(yè)，如電信、電力、鐵路等，自由競(jìng)爭(zhēng)遠(yuǎn)未開始。
    進(jìn)入WTO后，對(duì)市場(chǎng)的開放程度要求愈來愈高，工程投標(biāo)如何與國際接軌已成為一個(gè)迫在眉睫的問題。要在短期內(nèi)解決面臨的所有問題，顯然不大可能，如改變投資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)就非一朝一夕之功。
    就目前的工程投標(biāo)來說，仍有不少可以改進(jìn)的地方：第一是加強(qiáng)立法，可以根據(jù)近年來投標(biāo)工作中出現(xiàn)的一些問題，制定相應(yīng)的管理?xiàng)l例。例如詳細(xì)規(guī)定投資方不允許有任何偏袒性行為，不允許有任何形式的加分等。第二是大力發(fā)展投標(biāo)咨詢機(jī)構(gòu)，且其中立性必須得到保證，嚴(yán)禁投資方以任何方式入股或成立投標(biāo)咨詢機(jī)構(gòu)。第三是對(duì)投標(biāo)市場(chǎng)進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)分，規(guī)模不同，適應(yīng)的施工企業(yè)也不一樣。盡量減少邀請(qǐng)招標(biāo)或議標(biāo)等投標(biāo)方式，防止“內(nèi)部人操作”，增加公開招標(biāo)的比率?？偟氖且偈刮覈墓こ陶型稑?biāo)工作邁上新的臺(tái)階。
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