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土地管理法將做重大修改

作者：鋼結(jié)構(gòu)網(wǎng)    
時間：2009-12-23 10:03:00 [收藏]

    文章來源：經(jīng)濟觀察報
    　　正在修訂的《土地管理法》中將確認集體建設(shè)用地、宅基地和農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性。

    　　消息人士稱，該修改建議一旦落實，令人困擾的“小產(chǎn)權(quán)房”問題將不復(fù)存在，農(nóng)民征地補償標(biāo)準將有具體的市場價值參照，“以土地換身份”、“農(nóng)民社保”等問題或?qū)⒂卸狻?

    　　農(nóng)地流轉(zhuǎn)合法化

    　　本報獲悉，《土地管理法》正由國土資源部政策法規(guī)司修改當(dāng)中。從目前已經(jīng)完成的修改建議看，在該法修改建議的核心部分，土地所有權(quán)和使用權(quán)相關(guān)章節(jié)中，明確規(guī)定：“農(nóng)民集體依法通過有償取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。農(nóng)民集體成員通過無償分配取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)，經(jīng)批準后可以轉(zhuǎn)讓、出租和抵押?！?

    　　對宅基地，修改建議也明確，宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。經(jīng)批準，宅基地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓、出租和抵押；但轉(zhuǎn)讓后，不得再申請宅基地。

    　　與此同時，農(nóng)用地使用權(quán)也被納入正常市場交易范圍，可以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、入股、繼承、抵押。

    　　這意味著相對于現(xiàn)行法律，修改建議有關(guān)于集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)容發(fā)生了質(zhì)的變化?，F(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！爆F(xiàn)行《擔(dān)保法》也規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨抵押。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時抵押?！薄案?、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押?！?
    　　
    　　而修改建議中除了在涉及耕地保護等問題時對用途進行限定外，其余皆松綁。

    　　這種調(diào)整解除了小產(chǎn)權(quán)房問題的法律障礙。按照在房地產(chǎn)交易中采取的“地隨房走”的法律原則，房屋所在的土地不能依法轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致在該土地上自建的房屋依法亦不能買賣。這就是“小產(chǎn)權(quán)房”在法律上難以成立的根本原因。

    　　考慮到社會影響和改革的主方向，眼下各地的集體土地流轉(zhuǎn)試驗在用途上嚴格限制開發(fā)商品房，并未對小產(chǎn)權(quán)房做出實質(zhì)性突破。

    　　2007年頒布的《物權(quán)法》規(guī)定，集體建設(shè)土地和宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。該規(guī)定意味著沿用現(xiàn)行法，但也被理解為為將來放開集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)預(yù)留了空間。

    　　內(nèi)部人士表示，產(chǎn)權(quán)改革實踐在很多領(lǐng)域已經(jīng)突破現(xiàn)有《土地管理法》。近幾年，來自經(jīng)濟和法律界的學(xué)者大多呼吁盡早建立集體建設(shè)土地、宅基地和農(nóng)用地使用權(quán)的合法流轉(zhuǎn)體系。

    　　據(jù)稱，此前國土資源部內(nèi)部對于類似宅基地的流轉(zhuǎn)等問題仍有分歧，但修改建議顯示，該討論在國土資源部內(nèi)部已初步達成共識。

    　　二次土改

    　　集體土地的合法流轉(zhuǎn)意味著城市居民和農(nóng)民享受同等的權(quán)利。城市居民不僅可以購買一度只能限于農(nóng)村居民內(nèi)部流轉(zhuǎn)的宅基地自己建房，也可以受讓、承包或者租賃集體土地用于投資、生產(chǎn)和經(jīng)營。而且這些土地的使用權(quán)可以抵押、入股以獲得金融支持和擴大發(fā)展。

    　　這種變革對于農(nóng)村則被學(xué)界認為是“二次土改”。中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映認為，城市居民的土地和住房使用權(quán)可以賣給農(nóng)民，農(nóng)民的土地使用權(quán)卻不能轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民沒有得到同等國民待遇。不能統(tǒng)一地權(quán)和使用制度，市場就是分割的，農(nóng)民的土地資產(chǎn)價值就是貶損的，在征地補償中就會吃虧。
    　　
    　　除征地補償問題外，《土地管理法》的修改也有利于解決在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中農(nóng)民的社會保障問題。國家發(fā)展與改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所副研究員賈若祥認為，對于現(xiàn)在的農(nóng)民來說，土地實際就是生活保障。戶籍制度改革其實從根本上來說也不在于戶籍本身，關(guān)鍵在于與其掛鉤的社會福利制度。

    　　這也意味著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一大步。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌包括推進公共服務(wù)一體化、戶籍制度改革和農(nóng)村生產(chǎn)要素市場一體化。都江堰市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作局局長羅朝鵬表示，成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌正著力于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，這才是改革的核心內(nèi)容。

    　　目前各地已在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中推進公共服務(wù)一體化方面做出很多努力。但在短期內(nèi)由財政投入解決農(nóng)民進城之后的社會保障仍然困難。此前，天津等地已嘗試以土地換社會保障和城市居住用地，即農(nóng)民交出自己的宅基地參與集體合作，以此換來城市居住用地和社會保障。
    　　
    　　不過這種做法受到了普遍質(zhì)疑，相關(guān)的一些試驗也陷于停頓。部分學(xué)者和官員認為，一旦放開實際使用權(quán)歸屬個體化宅基地和農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民將喪失生活保障。但這樣的觀點同樣也被質(zhì)疑為忽視市場的作用和農(nóng)民的意愿，沒有公平的市場價格參照，隨著股份化和公司化發(fā)展，農(nóng)民的利益同樣無法得到保障。

    　　王小映說：“有了個體的交易，市場才會形成價格，農(nóng)民才知道自己土地的真正價值?！钡且鹬貍€體的權(quán)利就需要法律上的確認。

    　　2007年，廣東集體建設(shè)用地改革在進入到宅基地流轉(zhuǎn)試驗階段時也無法推進，導(dǎo)致無法建立真正的集體土地流轉(zhuǎn)市場，現(xiàn)行法律約束是一個關(guān)鍵因素。

    　　賈若祥則表示，開放農(nóng)村生產(chǎn)要素市場，提高農(nóng)民收入，將可以在更長時間內(nèi)持續(xù)拉動中國經(jīng)濟增長。

    　　不過，消息人士稱，土地管理法的修訂工作目前仍由國土資源部政策法規(guī)司統(tǒng)一協(xié)調(diào)，尚未報送國務(wù)院。今年10月交全國人大審議已無可能，新修改的《土地管理法》最快也要在明年上半年公布。

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